好好爭一口氣，從盤點政策法規開始

圖一、近年台灣各主要空氣污染物年平均濃度

疫情下，最高品質靜悄悄的空品議題

   2020年是近幾年來空污議題在台灣最冷的一年。原因讓人一則以喜一則以憂：政府在2017間提出的空污防制規劃內容還沒有執行完畢，但設定的空品改善目標（2019年PM2.5全國年均濃度18μg/m³以下、紅色警戒站日數減半）已經分別提前在2018、2017年達標；2019年空品也持續改善，本來就預估2020年全國PM2.5年均濃度很有機會達到〈空氣品質標準〉年平均15μg/m³的標準[1]，在新冠疫情拉低境內與境外輸入下更不成問題。儘管分區來看雲嘉南和高屏空品區要達標仍有一段路要走，但空品現況有改善、而國際疫情緊張、如何繼續保持台灣安全並善加應對香港局勢惡化及疫情發生以來台商回流與國際轉進的投資潮都是急迫課題，空污自然不再是政府或民間關注的議程之首。

    然而，若考慮到空品不良區域民眾所暴露的健康風險、考慮到台灣針對PM2.5年平均所訂的空品標準相對於WHO現行〈空氣品質準則〉（AQGs, Air quality guidelines. Global update 2005）建議值的10μg/m³或者美國〈國家環境空氣品質標準〉（NAAQS, National Ambient Air Quality Standards）標準的12μg/m³仍然偏高。尤其近年各國的流行病學研究累積了數量龐大的證據，指出空污的危害明顯高於學界原過往認識，PM2.5的人體影響並無明確的安全閾值，WHO因此自2016年起已在根據最近的科學證據檢討更新2005年版的《空氣品質準則》。台灣的空污治理儘管不再處於輿論的風尖浪頭上，卻遠遠也還未到政府與民間可以停下放鬆的時候。

表一、近年各版本空污政策規劃一覽

但是，相較於對轉彎政策缺席的評估或說明，最讓人玩味的，或許還是相較於2015～2017各版本規劃，這次的方案已不再估算盤點各措施的空污減量與佔比。對照於前面提到的2023年PM2.5全國年均15μg/m³的目標設定，環保署或許其實已經在為接下來幾年的污染增量可能導致的改善停滯甚至小幅惡化預留空間。然而這樣的遮掩與避重就輕，無疑是打了過去幾年一再強調空污治理是科學、需要理性規畫執行的環保署自己一個耳光，也將傷害環保署可以近年減污成效建立的社會公信。

民主政府的政治避險

    不過，若平心盤點台灣境內污染佔比、比較歷屆內閣所提出的空污政策、與民間的政策溝通方式，對照後續所引發的政治效應（例如2018年的地方選舉，能源轉型、空污政策與年金改革都被公認是當時選民「下架」執政黨的主要因素）、再考慮政策從規劃執行到生效所需時間的長短不一。換位思考後，內閣改組與2019年後的中央傾向冷處理爭議議題、不再強調政策擬定的開放公共參與，決策取向與訊息發布更強調民眾有感、投民所好，其實都是選舉政治下合理的路線調整。實際上人人有責的不只是大大小小食衣住行生產消費用電的空污排放，更在於要塑造出何種風格的政府與行政機關。倘若社會期待政府能擺脫投機的短期政治操作，在決策時從國家長期利益出發、審慎評估不同利益之間的衝突、處理盤根錯節的重大爭議問題、將資源投入對台灣土地、社會與個體長期的幸福而言最重要的課題，那麼首先需要的，也是一個能夠更全面、更具脈絡性地掌握議題與政策，對於輿論風向也更具識讀判斷能力的公民社會。

台灣社會的空污意識與議題發展脈絡

    以空污治理而言，台灣社會早期對於空污的認識，大概是1950年代都市化初期，家戶與事業普遍燃燒生煤造成的灰煙瀰漫；除此之外，很長一段時間主要都是針對單一特定污染源造成污染的反應、偏屬反公害的性質。這反映在台灣早期的空氣污染防制政策上，就是50年代催生了台北、高雄與基隆等地為首的地方政府生煤使用管制辦法（禁止使用）；後來在《空氣污染防制法》1975年立法，逐步訂定空氣污染物的「排放標準」後，有相當一段時間，針對工業源以及後來汽機車等移動源的管末管制就是最主要的管制工具。儘管在1992、98年空污法兩度大修，政府陸續建立了空品監測網、污染控制技術標準、特定固污的審查許可制與專業人員認證制度外，亦曾借鏡國際經驗嘗試引入了空污費、空品嚴重惡化的緊急防制、污染泡、總量管制、排放交易以及公民訴訟等制度。但台灣社會普遍對這些政策工具比較陌生無感，環保署在推動制度遭遇其他部會或外部團體反彈時往往也就欠缺能夠堅持的底氣立場，這些制度包括大家以相對熟悉的空污費在內，大多發展得相當雞肋且營養不良，中途夭折得更所在多有。直到近年空氣品質成為議題。

    台灣民間社會開始關注整體空氣品質（而非單一污染源）的背景，除了國際上WTO等組織在2005年後對於PM2.5及整體空污危害的強調，主要還建立在產業位移後，北部空氣品質有明顯改善、中南部空品惡化累積的社會代價卻逐漸浮現。尤其在2010年反國光石化興建運動中，環工專家莊秉潔教授引入了國光石化對全台PM2.5濃度及對全台平均壽命影響的估算，以及彰化醫生團體的奔走倡議，最後不但成為國光石化停建關鍵的臨門一腳，也逐漸在公民社會帶起PM2.5及不良空品的健康風險議題。民眾切身又相對剝奪的感受、民間團體施壓政府2012年訂定PM2.5空品標準所提供的具體指標、持續宣傳發起小學在空品不良日升空污旗等行動所累積的社會力量、最後在2015年柴靜的紀錄片「穹頂之下」的加乘下引爆，讓空污席捲所有媒體成為全民最關注、足以影響選舉的環境議題。

在這樣社會的壓力下，從2015開始，歷任內閣都提出了空污改善的規劃與制度強化的藍圖。但是複雜的問題拉高了政策理解的門檻，洶湧的資訊碎片與急切的民意不總是有助於事實釐清或價值判斷。甚至愈眾所關注的議題場域，愈常發生這樣狀況：在一些比較激烈的意見領袖或媒體的求好心切，有時部分也是特殊群刻意操作、形塑輿論下，愈積極構思方案者卻可能招致愈多批評、愈透明開放的態度卻可能引來更多攻擊。每當這樣的事情發生，都是摧折有心有理念的公務人員與政治人物的殘酷反淘汰；趨吉避凶、不做不錯長期下來反而成了最有效自保之途。

好好爭口氣，社會與政府都需要被培力

    2020年來到尾聲，全球都希冀來年能告別COVID-19的肆虐，回歸日常。然而除了驚惶與擔憂，對台灣而言極其珍貴的是，在過去的這一年裡，台灣靠著政府、專家醫護與民眾的努力，樹立了民主國家防疫政策的典範：1.政府政策資訊透明、尊重專業；2.專家積極對政策建言、並透過媒體協助向公眾說明政府決策；3.公民主動的理解、配合與投入反饋。這三個環節相輔相成，讓台灣的防疫不只在決策上能超前佈署，更重要的是在信任的基礎上，能滾動修正、落實產生效果。這樣的經驗難能可貴，不但讓台灣在國際間備受矚目，對台灣自身而言，也是跳脫立場、標籤與惡鬥，深化民主的實踐。

    但如果是面對的不是急性傳染病呢？流行病學界一般認為，癌症是「微量、長期累積的」慢性疾病，環境因素累積造成癌症的時間大約是10∼20年。而肺癌長年蟬聯台灣各項癌症死亡率之冠，但高達五成三的患者並不吸菸，且台灣不同區域的發生率與年增率有截然不同的走勢。原因何在？數所大學與國衛院、台灣癌症登記中心合作研究超過台灣37萬名的肺癌病患的成果在2019年登上國際期刊《胸腔腫瘤》（Journal of Thoracic Oncology）指出，近50年南台灣空氣品質隨工業等發展逐漸惡化，而台灣南北部的空氣品質走勢以能見度代表[11]，大約是在1993出現黃金交叉；19年後的2012年，南北的肺腺癌發生率走勢也出現交叉；而自2007年後，北部空品區的肺腺癌年增率是0.3%，高屏空品區卻高達4.6%（詳參圖三、四）[12]。而其他研究也證實，除了肺腺癌，還有其他癌症、心血管疾病、糖尿病、失智等都與空氣污染相關。

    這些疾病的背後，每一個增加的病患，代表的不只是龐大醫療支出的社會成本、還有對患者與其照護者身心的煎熬，若能從源頭及早積極處理環境污染問題，所帶來的效益與幸福將遠高於所投入的成本。台灣從國際間開始重視PM2.5的污染，累積的近10年的民間力量才促成政府把人民對環境品質的不滿，視為比阻礙經濟發展更沉重的包袱而急起直追積極規畫政策投入治理，並得到了初步的成果。但也是洶湧的民意，期待數十年沉痾短期可解的片面期待，讓執政者與機關遭遇政策反挫後產生退縮。面對仍亟待持續改善的中南部空品區，以及未來幾年極可能將以桃園與中南部為核心的產業榮景所帶來的空污挑戰，台灣民間與學界、政界，都需要有心人投入，幫助台灣社會理解空污複雜的成因與也因此極其複雜的治理體系，協助政府與民間解開過去在空污政策溝通上的僵局，擺脫志同道合者間的消耗與傷害，展開善意積極、能有效催生環境品質友善政策的公共討論。

    為此，空氣思庫平台接下來會請邀請專家學者，盤點並解析目前工業源、移動污染源治理的基本法規與政策框架、上位治理所涉及的不同政策工具，以及2018年修法後開闢的新制度與政策形成空間，並為相關政策與執行提供專業建議。

[1] 環保署於2012年5月14日修正〈空氣品質標準〉，增訂PM2.5空氣品質標準24小時值為35μg/m³、年平均值為15μg/m³。環保署當時即亦提出2016年PM2.5濃度年平均值達20μg/m³以下，以及2020年PM2.5濃度年平均值達15μg/m³以下的改善期程目標。但真正針對PM2.5提出減量政策規劃、具體盤點減量達標路徑則分別是2015年及2016年之後，請參考表一整理。
[2] 林全內閣在2016年政黨輪替後於同年10月就先核定了「清淨空氣行動計畫修正計畫」由環保署以記者會發布、納入落實防制區劃設、空品惡化緊急應變、管制排煙、推動減金減香減煙火減路燃、防制揚塵等政策，並修正部分內容和目標設定、壓縮清空計畫實施期程提前到2019年完成。
[3] 含2020年後已規劃改善經費221.5億。
[4] 指台電、中油、中鋼三國營事業。
[5] 環保署2015年提出清空計畫時已不再強調2012年訂定PM2.5空品標準時所設定的2016年中期改善目標；政黨輪替後，2016年政院核定清空計畫修正計畫、2017年提出的14+N與行動方案時則不再強調2020年全國年均濃度達標的目標，只提出修正版的2019中程目標，並強調會持續滾動檢討。
[6] 行政院當時有指出，整體14+N策略的減排效果預估可使境內PM2.5年均濃度下降4μg/m³。在不計入難以掌控的境外污染改善幅度下（清空計畫2020的目標估算則有），政策成效及目標設定為較基準年(2015)年均濃度22.0減4的18μg/m³及紅色站日數減半。兩指標後來分別在2018和2017年提前達標。
[7] 環保署官方測站的PM2.5監測方法分為「手動監測」及「自動監測」二種，由於監測方法不同，兩者數據有系統性的差異，在過去曾幾度引發過誤解並導致爭議。手動監測雖是法規所定的標準方法，但因需人工放樣、取樣，每3天才能採樣一次，且樣本需經調理、量測及品保/品管等程序，約需20天才能完成；加以全國僅31站，在數量與空間密度上遠低自動監測，因此雖是政府在進行長期空品分析、設定改善目標濃度所採用的標準數值，但在即時監測、應變及參照環境品質的功能卻較低落。例如環保署在討論PM2.5年平均濃度多以手動監測數值為準；但若以空氣品質指標AQI討論發生空品不良次數的增減，例如紅色警示站日數則是以自動監測數值為準。
[8] 2018《空氣污染防制法》修法，第7條要求中央訂定「空氣污染防制方案」，並應每四年檢討修正，屬於法律明文要求政府應提出法定計畫，民間團體從2019年就持續呼籲政府應盡早預告草案與民間溝通。但後來方案是未經任何預告或意見蒐集程序行政院就予核定，核定後也遲未公開發布，部分立委追問亦無下文。直到9月立院開議前始以行政院會以報告空污改善成果的形式提及部份內容、後來環保署在立委要求下上網。
[9] 環保署官方測站的PM2.5監測方法分為「手動監測」及「自動監測」二種，由於監測方法不同，兩者數據有系統性的差異，在早期未調校或後來以回歸公式調校的時期都曾幾度引發誤解與爭議。手動監測雖是法規所定的標準方法，但因需人工放樣、取樣，每3天才能採樣一次，且樣本需經調理、量測及品保/品管等程序，約需20天才能完成；加以全國僅31站，在數量與空間密度上遠低於自動監測，因此在即時監測、應變及參照環境品質的功能卻較低落。環保署在發表PM2.5年平均濃度、設定改善目標等雖然慣用手動監測數值；但無論是在討論特定測站空品、官方即時空氣品質指標AQI的發布、統計、或比較特定區域不同年間AQI空品不良的次數或比例，例如全年全國AQI>150的紅色警示站日數（或僅計以PM2.5為主要污染的紅色警示站日數）則是以自動監測為準。
[10] 推動新售車輛全面電動化的政策在2019年就被行政院指示暫緩，2020年起環保署還開放老舊機車汰換補助適用於7期燃油車。雖然2018年《空污法》修法時，環保署就曾承諾為配合逐步加嚴移污排放標準、協助電動車難以充電的偏鄉及中低收入戶換車，研議特定條件下加碼補助電動車或開放補助燃油車，但非一體適用。今年截至11月，換購的七期燃油車就耗去中央與地方已枯竭的空污基金11億，是同期補助換購電動機車金額的3.5倍。在國際間要求提出2050淨零碳排具體規劃壓力高漲，於空污與減碳雙重考量下各國已紛紛提出運具電動化時程的背景下，這樣的政策調整與資源投入實在特殊。
[11] PM2.5屬於較晚才被認識討論的污染物，環保署自2005才開始監測PM2.5。
[12] 曾建華醫師等 2019.The Relationship Between Air Pollution and Lung Cancer in Nonsmokers in Taiwan. Journal of Thoracic Oncology。