空品改善止步對社會的挑戰

空品改善止步對社會的挑戰

    2020年底，環保署空保處和監資處召開記者會發布全年空品的初步統計：當年度截至12月20日止，全國77個國家空品測站量測到的各項污染物（含臭氧）的年平均濃度均下降。其中細懸浮微粒（PM2.5）自動測站年均濃度為15.0μg/m³（較晚公布的標準方法年均濃度則為14.1μg/m³），而日平均大於54μg/m³（相當於AQI＞150，紅色警戒）的站日數下降為15次；相較於2019年同期的17.2μg/m³與146次，空氣品質的改善顯著[1]。環署強調2020年雨少風弱，氣象條件上不利於微粒洗除及擴散，將改善歸功於「空氣污染防制方案（109-112年）」的防制成效；而針對未來的空品治理，除了重申方案2023年PM2.5年平均濃度15μg/m³的落後目標[2]，另又追加了空品良好年增1％，空品不良再減半的空品改善承諾。

改善趨勢的頂點

    的確，從各種監測數據來說，近年台灣空品持續改善，而2020年空氣品質改善的幅度又大於其餘年份。不過，對COVID-19衝擊國際產業運輸，壓低全球背景值與境外污染[3]略而不提，又把本土排放的減少歸功於行政院5月底才核定的防制方案，卻讓環保署的官方新聞稿說服力打了折扣。其實，以如此的改善績效，若能主動綜整近年各項政策相應的減量數據、推估境內外的改善貢獻，再補充對未來空品趨勢與治理課題的重點分析，一定是環保機關能與社會大眾建立對話、良性溝通模式的大好機會。畢竟這樣的成果不是憑空而來，數字見證了台灣近十年社會力量推動政府政策轉軌的軌跡：從2010年反空污運動開始集結、與能源產業轉型倡議分進合擊，到政府2016年宣示推動能源轉型、向空污宣戰；到2017年完成《電業法》修法、發佈能源結構轉型路徑規劃、14+N空氣污染防制策略與空氣污染防制行動計畫，2018年完成《空氣污染防制法》修法；到高污機組除役、減煤增氣展綠啟動，以及電廠環保調度、國營減排、固污排放管制加嚴、中小企業鍋爐轉氣、汰除老舊大型柴油車、空品惡化預警應變…等措施逐一起步；再到近兩年落地實現為可觀的本土污染減量，中間是體制內外跨領域的眾多人員，從規劃到逐一推動、落實，以血汗與新鮮肝臟在實務上持續調整、磨合的工作成果。

圖一、行政院2017年提出的2025年綠能-燃煤-燃氣20-30-50的發電結構轉型目標，與相應的能源開發與除役規劃。實際發電結構與除役新增的進度與更新規劃請分別參考能源局最新能源統計月報的電力發電結構（歷年），以及全國電力資源供需報告。

    但是，這樣的改善趨勢還能持續嗎？答案卻顯然是否定的。除了在國際疫情震撼後的景氣反彈，以及台灣面臨晶片需求旺盛、投資回流、高溫乾旱、用電增長等多重不利因素，空品改善放緩的決策種子更早就已埋下。目前的政府團隊不是只因為2020年在振興方案與獎勵投資回流時選擇對綠色轉型配套不作為，應對這些挑戰才顯得全無準備。實際上兩年多來行政高層收束壓縮改革戰線，施政轉趨保守，已導致許多環境或永續政策，儘管帳面上還在基層執行，所需要的後勤與決策資源卻逐一枯竭、後端遞減的效益與負面影響也開始浮現。台灣接下來要面對的，恐怕不只是一時的污染反彈或空品改善停滯，部分地區還極可能會陷入長時間倒退的危機。

報復性反彈？還是趨勢已逆轉？

    事實上，2021年伊始，台灣西部就接連遭受了數波以PM2.5為主要污染物的空氣品質嚴重惡化侵襲。一月中旬開始，不但中南部幾度因位於東北季風下風處或東風背風面、加上冬季大氣混合層高度偏低，導致水平與垂直擴散均不良、本土與境外污染物疊加累積而出現連日紅害（AQI 151~200，對所有族群不健康）、零星地區的即時監測還曾出現短暫間歇紫爆（AQI 201~300，非常不健康）；空污導致的能見度下降，甚至成為2月21日西濱快速道路雲嘉大橋路段連環車禍、數人死傷的主因之一。而同一時期，北部空品除偶受東北季風攜入境外污染的影響，也曾因高壓出海或迴流時背東風擴散不良、甚至因東南風的背風渦旋引導中部以北的本土污染往北累積、使空品急遽惡化。連番叩關的空品惡化直到三月中才因季節轉換稍歇，期間全台單日PM2.5紅色站日數就超過去年全年總和（15次）的日子所在多有；而三月才剛開始，2021年累計的PM2.5紅色站日數也已超過2019年全年總和的146次。

    這幾波空品變化，讓沉寂多時的空污議題一度躍上新聞與社交媒體的版面。持平而言，輿論相對溫和，除了對事故的與部分地區短暫出現紫爆有明顯的質疑，社會與媒體對空品的討論，因多始於事件前環保署每日所提供的未來三日∕每週末所提供的未來一週空品預報，內容也多集中在空污的健康影響，或者以研究指出投入PM2.5改善經費所能帶來的巨大長期效益，呼籲政府積極投入資源改善。環保署自2017年來為了完備空品惡化預警與應變機制的後援，投入資源強化空品預報作業，除了大幅改善社會對預報資訊的可近性，也持續在技術面強化對天氣型態、特定污染物高濃度事件的時空分析，逐步提升空品預報的時效與準確度[4]。相較於早年預報資訊只在沙塵暴等特殊事件時才有能見度，現在的空品預報雖然還在努力追趕氣象預報的品質與普及度，但已成了環署近兩年低調保守的作風下，少數具存在感的施政。在為民眾穩定提供空品解析、風險預警的同時，也是持續在科普與空品相關的大氣與環境科學，成為長期社會溝通的一環。在個別高污染事件間，氣象條件、本土與境外污染各有不同程度影響的客觀事實，已逐漸被社會所接受，而不再將關於氣象因素或境外污染的描述，全然敵視為官方的推託卸責之詞。

    台灣的空污事件多發生在每年的10月至隔年三月。與夏季的對流旺盛、多雨風強不同，秋冬季受冷高壓影響，鋒面接近到高壓出海與遠離時，風向會從東北季風轉向東風、東南風，氣象條件也趨於穩定，不利於污染物的洗刷與擴散。因乾冷而降低的邊界層高度，若再有輻射逆溫效應作用，會進一步壓縮垂直擴散的空間。

    然而，公務基層一定深有所感，卻不一定被政治人物看重的是，這樣的社會理解與信任其實得來不易，是建立在充分的事前預告、以及民間對政府相對信任、整體空品有穩定改善的背景基礎之上。面對接連出現空品惡化事件的社會關切，尤其是在空品改善前景並不樂觀的情況下，環保署真的不能再以宣傳2020年中南部PM2.5平均濃度已較2013改善四成的過往榮光來回應，否則待社會未來認真檢視起空品變化趨勢時，只會讓淪為可防可控之流的低劣謊言。即便空污季結束，仍要盡快亡羊補牢，務實分析2021年第一季空品退化中的氣象、排放變化因素，更謹慎面對國內外因疫情、產業運輸條件變化可能產生的排放波動與長期變化，務必在秋冬空污季再度來臨前，提供充分資訊、與地方政府及相關單位盡早溝通、擬定好因應對策，以全力減少高污染事件的發生、壓低污染物濃度上升的曲線。否則單憑2021年幫助相對有限的能源更新替代規劃，以及防制方案能帶來的有限成效，實在難以想像如何能衡平疊加的不利因素，維持住至今的空污改善成果；而一旦在缺乏官方事前預警或說明下進入空品倒退，則更可能重挫社會好不容易對政府空品相關專業累積的信任。

從戰場開太多，到接地氣拚有感的行政團隊

    本文對執政團隊放生空污治理的批判，是否空穴來風？2020年，防疫內閣鋒頭正盛，朝野立委9月終於在立法院第10屆第2會期開議前，掀出了5月行政院逕予核定的「空氣污染防制方案（109-112年）」荒腔走板的內容[5]：不只空品數據停留在2018、目標還在重申前階段政策在2017、18就已達標的PM2.5紅色站日數低於499次、年均低於18μg/m³，甚至還將PM2.5全國年均15μg/m³的目標年從已明知可達標的2020年延後至2023年。從主客觀而言，這都是令人吃驚的退步指標：能白紙黑字訂出落後於客觀現況的佛系目標本身，不只證明政院與環署決策層對推動空污後續改善之消極，讓人訝異的還有完全無意修飾的直白立場，顯然不認為空污還具有社會關注或動員量能。這種傲慢反映了政院系統對當下輿情風向的自信，但仍低估了少數長期關注環境議題的朝野立委與公民團體的監督力道，導致環保署從總質詢到後來委員會的報告都在立院飽受質疑，也連帶影響到次年度的預算審查。環保署12月因此於衛環委員會提出「空品良好年增1％，空品不良再減半」的方案新目標[6]，但實際上並未對防制方案的內容進行調整，說穿了就是被民間團體和立法院逼出來給個說法與回應而已。

圖三、環保署2021年初官網對「空氣污染防制方案」施政目標的說明圖[7]。原圖未附圖說，但讀者應被提醒的是，柱狀圖呈現的PM2.5年均濃度並非是基於空品實況與相應的減量成效推估。108至109年的全國PM2.5年均濃度，以法定標準方法採樣的手動測站而言，分別為16.2與14.1μg/m³。

表一、近年空品實況：PM2.5全國年均濃度及以全國自動測站PM2.5日平均濃度≧54μg/m³之站日數（相當於AQI＞150，紅色警戒）[8]。

    防制方案的目標禁不起社會公評，內容是舊況檢視、既有政策與修法配套工作清單，細看還充滿了如「油電平權」之類的政策轉彎、〈空氣品質標準〉之類無實際作用的形式修正、以及〈總量管制〉或〈空氣污染物容許增量限值〉之類制度補全還遲遲未有進展，卻已急欲開放環評「空污增量跨區抵換」開門的刺眼坑疤；規劃上既無意完備制度框架，當然也不再尋求治理邏輯與型態上的突破：無論是與減碳淨零轉型整合，或從行政區劃轉向空污流域調查治理、或從被動依賴盛行風擴散朝向對空間風場的主動管理。

    109-112年防制方案具體呈現了環境政策實務的現實：一旦決策層決心在議題上模糊以對，什麼法律制度的框架邏輯都可能被弱化、政策規劃的內容和目標也都務實不起來。主管機關拿不出不打臉的實務分析，基層只能以不著邊際的趨勢圖「說明」壓根不存在的政策規劃依據。這情狀忠實傳達了兩年來蘇內閣對環境永續、法制改革等制度規範性工作的明確立場：減少掣肘，其餘免談。

公共政策的倡議監督，需要更全面的社會溝通

    這樣的政治環境令人失望，但是我們與其將這樣的政策或價值倒退，完全歸因於「執政黨」、「官員」、甚至「公務員」的失能、失格，不如看見2018公投及地方選舉所展現的選民意志，對民進黨「改革派」與「保守派」施政路線競逐的影響。不如看見我們的國家與社會欠缺對公正轉型的實務認識與操作經驗，導致改革陣痛產生巨大反彈；而政治與公益部門以民間對共同追求永續公義的共識不足解之，於是自我削弱了改革與制衡監督力道。不如看見去脈絡、凸顯對抗、鼓動極化情緒的輿論與社群生態，持續壓縮我們持平檢視政策的公共討論空間、變相鼓勵了「獻巧不如藏拙」、「操作輿情」、「後真相」的弄潮政治路線，讓想要穩健走向未來的台灣社會，反陷對立消耗的泥淖。假如輿論總可以理所當地對政府抱著尖刻的慣老闆心態，既要求滿足各種片面利益的需求，卻不在乎如何獲得實務的可操作性、公共資源的投資是否合理，以及偏頗政策對共同體的長遠影響；那我們又要如何期待政治人物面對反淘汰的惡性競爭，可以跳脫短線操作、投入需要長期耕耘累積才能看到成果的世代工作中?

    2020年初，以COVID-19疫情與防疫政策為核心，台灣在醫界長期經營的衛教系統強力後援下，歷經了一段幾乎面向全民的政策溝通對話，確立了國人對「阻絕於邊境」、「疫調、匡列、隔離」、「正確個人防護」三核心防疫政策的認識。社會的理解提供了政策確實執行的共識基礎，也讓素質優秀的公務體系在相當的範圍內確保了行政獨立、不被政治和輿論亂流干擾的空間。這讓台灣相較於國際多數國家多爭取了14個月，在有疫苗與藥物問世後才面對病毒社區傳播的挑戰。但是，alpha變種的入侵，也暴露了後續防疫重大決策，例如疫苗採購、邊境策略、社區防疫部署與疫苗優先施打序位上，行政程序的不完備、以及與專家討論、社會溝通的不足，讓台灣社會面臨變種疫情衝擊的強大焦慮，迅速被片段資訊極化為懷疑、恐慌、甚至仇恨撕裂。若非外交體系爭取到美日友邦即時大量的疫苗馳援、疫情月餘即獲初步控制、醫療等公民社群投入資訊釐清與溝通減災，恐怕難以避免共同體進一步的崩壞。

    這個經驗能否重新提醒執政者，公共政策中「程序公正」、「公民參與」的基本重要，而不再將之視為效率的阻礙、甚至是輿情掌控的破口？是不是也能提醒台灣的公民社會、各領域的專家與團體，在長期建構理性務實、具延續性的公共討論上，民間能夠更積極去擔負的角色？在政府與社會之間，以公正、專業協助公民正確掌握事實輪廓、爭議焦點；解析法制行政框架、政策規劃面對的價值競合與路線折衝；讓輿論能掌握評價政策績效的客觀基準、區辨真實人物力資源的投入、口惠不實的展演、還有實際上在模糊焦點的政治操作；從各領域以健全滿足社會知的能力與權利的方式、組建一個公共決策能被長期追蹤檢視、合理課責的輿論環境，推動國家社會的前進。

 圖四、現行空品治理架構與主要政策

    人類環境中的可能造成危害的空氣污染來源，依性質可區分三大類：(1)以工業管道排放為主的固定污染源、(2)包括自然風化、交通營建揚塵、餐飲、祭祀、露天燃燒、煙火鞭炮、燃料塗料揮發等非管道排放的逸散源、以及(3)以交通運輸及施工機具等內燃機具排放為主的移動污染源。台灣空品的治理架構，基本上即以對這三類污染源的排放管制為基礎，再以強化基礎研究監測，檢討空品標準、規劃整體方案、區域性管制、應變措施等加強整體或區域性的空品治理。

同行，讓我們一起走得穩健長遠

    空污儘管不是急性傳染病，但攸關國人身心健康、生活品質，也影響國家長期的財政支出、發展走向與競爭力。有心永續經營這片土地、共同體的個人或團體，不但須嚴肅面對空品未及理想，而改善難度與成本日增的課題；也應認知到全台空品長期存在區域落差、空污個體暴露存在社經落差的現實，尤其空污政策既攸關常民生命財產健康、也影響現實經濟的性質，更難免於價值與利益衝突，無法迴避性質層次各異的政治攻防，也極易成為引爆對立的民粹燃料。

    事前的溝通、全面的資訊、行動的檢視，才能幫助社會與政府對話、累積信任、共同面對複雜的空污治理課題，從懷疑衝突走向協力共構，讓公務體系能以科學專業服務、也讓民間能充分貢獻所長。這是我們對空氣思庫平台角色的深自期許。

[1] 詳參「環保署公布109年空氣品質監測初步統計結果，積極推動各項污染防制工作」新聞稿。(連結)

[2] 環保署在2012年將PM2.5納入〈空氣品質標準〉規範，以日平均35μg/m3、年平均15μg/m3為標準，並提出了2020年全國年均達標的改善目標期程。這兩個期程目標在後來2015年「清淨空氣行動計畫」、2016年清空變更計畫，以及2017年「14+N空氣污染防制策略」與「空氣污染防制行動方案」中都未曾更動，儘管因為氣象與境外污染因素難以掌控，當時對於能否順利達標並無十足把握。沒想到卻是在COVID-19疫情爆發，國內外排放均較預期下降，國際紛紛藉機以綠色振興引導產業降升級轉型減碳減污的同時，台灣卻是在一片超前部署聲中，將明明可以無懸念達標的PM2.5全國年均15μg/m³的目標期程延後至2023年。相關討論與細部資訊請參考〈好好爭一口氣，從盤點政策法規開始〉(連結)

[3] 根據環保署2017年委託環工學者進行的〈強化空氣品質模式制度建立計畫〉第三年計畫的研究，以2017年發布的台灣空氣污染排放清冊（Taiwan Emission Data System, TEDS）9.0版經擴散模式模擬分析，2013年臺灣PM2.5的貢獻來源中，境外傳輸影響約為8.3μg/m³（31%）。2019年〈建置AERMOD本土化模式及空品模式審驗制度專案工作計畫〉則以TEDS 10.0版推估2016年境外傳輸影響量為8.7μg/m3（38%）。2019年國家衛生研究院學者發表期刊論文〈Impacts of hazardous metals and PAHs in fine and coarse particles with long-range transports in Taipei City〉Environmental Pollution（2019; 250:934-943），則對2014年採樣的空氣樣本進行化學成分分析與污染源鑑定，則指出台北市2014年PM2.5的境外貢獻約佔總質量的25%；另以化學組成而言，經長程傳輸而來之PM2.5有害金屬與多環芳香烴碳氫化合物的濃度，較本地污染源產生的高出約90%。這幾個研究中境外空污影響占比的差異，可能部分來自研究方式、地區、年度氣象的差異；部分也受不同時期實際排放差異、國內外經濟、環境政策影響。

[4] 2017年5月環保署和中央氣象局簽署技術合作協議，逐步整合環境監測資訊與氣象局技術資源，加強衛星遙測監測技術及空氣品質動力模式的運算時效，增加預報時空解析度及準確度。當時宣示的目標是要將每日2次的七大空品區的3日預報、提升到22縣市的3日日夜分段預報，但目前除了自2017年底調整為每日3報，環署對外發佈的仍是以空品區為尺度的3日預報，周末會以官方臉書發布一週預報，尚未細緻至縣市或日夜分段。2018年2月環保署發布「環境即時通」APP 3.0版，開始提供鄉鎮區尺度的空氣品質指標12小時逐時預測服務，提供個人活動規劃參考。後續則以委託專案計畫的方式，與中央大學大氣科學系合作，透過天氣型態與污染物濃度分析，建立持續學習型的空品預報作業流程、校正方法降低預報誤差，並以模擬與觀測驗證比對的方式，評估模擬成效。

[5] 依2018年新版空污法第七條，環保署須提出「空氣污染防制方案」，以指導2020年起各地方政府的「空氣污染防制計畫」，並且每四年進行檢討修正。該條文的立法目的在要求中央與地方政府公開負責地制訂、說明空污防制政策，提出因應當地當前空污課題的具體措施。因此民間團體與多位立委自2019年起就不斷呼籲提醒環保署應即早完成草案，進行社會討論，不想方案卻是到2020下半年都還不見蹤影，連帶地方政府計畫草案也多未與民間開啟溝通。引發多位朝野立委追問甚至正式發文關切後，行政院才宣布該方案已於5月核定，但連核定後都未公開也未提供資訊或方案內容給持續關切的立法委員。

[6] 立法院公報第110卷第04期(4855)，頁242～330。

[7] 行政院環保署空污防治方案(連結)

[8] 資料來源：歷年空氣品質監測年報。(連結)